• 1
  • 2
  • 3
  • 4
czwartek, 08 sierpień 2019 10:27

Państwo niegotowe na cudzoziemców

Napisała
Państwo niegotowe na cudzoziemców NIK

Administracja publiczna nie radzi sobie z obsługą lawinowo rosnącej liczby cudzoziemców przyjeżdżających do Polski. Czas legalizacji ich pobytu w ciągu czterech lat wydłużył się ponad trzykrotnie - z 64 do 206 dni. W skrajnym przypadku cudzoziemiec na wydanie decyzji czekał ponad trzy lata. Brakuje sprawnej, rzetelnej i terminowej obsługi, co jest spowodowane m.in. problemami kadrowymi w urzędach i niewystarczającym finansowaniem ich działalności. Wciąż nie stworzono strategicznego dokumentu określającego politykę państwa w zakresie kształtowania migracji. To wszystko może spowodować, że zniecierpliwieni cudzoziemcy, którzy uzupełniają niedobory na naszym rynku pracy, wyjadą z Polski.

 

Od kilku lat lawinowo rośnie liczba obywateli innych państw, głównie ze Wschodu, rozpoczynających pracę w Polsce.

Jednak oszacowanie liczby cudzoziemców przebywających w Polsce nie jest łatwe, gdyż instytucje opracowujące takie dane, m.in. Główny Urząd Statystyczny i Urząd do Spraw Cudzoziemców, w odmienny sposób je gromadzą i przedstawiają. Ponadto znaczna część migracji ma charakter cyrkulacyjny, a także występuje trudna do zmierzenia migracja nielegalna. Na początku 2019 r. ponad 372 tys. cudzoziemców posiadało ważne dokumenty potwierdzające prawo pobytu na terytorium RP.

W latach 2014-2018 cudzoziemcy złożyli łącznie blisko 732 tys. wniosków o legalizację ich pobytu w Polsce, w tym ponad 649 tys. dotyczyło pobytu czasowego, a blisko 69 tys. pobytu stałego oraz blisko 14 tys. pobytu rezydenta długoterminowego UE. Rozstrzygnięcia wydano w 560 tys. przypadków - blisko 474 tys. cudzoziemców otrzymało decyzję pozytywną (84,5 proc.).

Przybywający coraz liczniej do Polski imigranci mogą być sposobem na częściowe rozwiązanie niedoborów na rynku pracy. Bowiem niski przyrost naturalny, starzenie się społeczeństwa, a także znaczna liczba Polaków przebywających za granicą skutkują coraz większymi brakami siły roboczej. Specjaliści rynku pracy wskazują, że w 2030 r. pracodawcy będą mieli problemy z obsadzeniem co piątego stanowiska pracy. Na 20 mln potrzebnych pracowników pracować będzie ok. 16 mln osób. Brakować będzie nie tylko pracowników wysoko wykwalifikowanych, lecz również tych o kwalifikacjach podstawowych. Już obecnie na polskim rynku brakuje według GUS 145 tys., a według statystyk Eurostatu nawet ok. 200 tys. pracowników. Z danych GUS wynika również, że w I kwartale 2019 r., pracodawcy najczęściej poszukiwali robotników przemysłowych i rzemieślników - blisko 37 tys. (26 proc.).

Do 2050 r., aby utrzymać obecny poziom zatrudnienia w polskiej gospodarce, musiałoby w niej pracować ok. 8 proc. cudzoziemców. Jednocześnie NIK zwraca uwagę, że w wyniku zmiany uwarunkowań międzynarodowych, np. otwarcia rynków pracy innych państw Europy Zachodniej dla obywateli ze Wschodu, napływ cudzoziemców do Polski może zostać wyhamowany.

Dlatego coraz większego znaczenia nabiera odpowiednia ich obsługa. Tymczasem zwiększone zainteresowanie legalizacją pobytu i pracy w Polsce, powoduje istotne wyzwania oraz problemy urzędów. Jak pokazała kontrola NIK, administracja publiczna w latach 2014-2018 nie była przygotowana pod względem proceduralnym i technicznym do sprawnej obsługi licznie napływających do Polski cudzoziemców.

W latach 2014-2018 do urzędów wojewódzkich w całej Polsce wpłynęło łącznie ponad 910 tys. wniosków o zezwolenie na pracę, z czego w 2014 r. było ich prawie 47 tys., a w 2018 r. już blisko 367 tys. W urzędach pracy zarejestrowano łącznie ponad 5,8 mln oświadczeń o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcowi, przy czym ich liczba wzrosła czterokrotnie: z 387 tys. w 2014 r. do ponad 1,5 mln w 2018 r. Z uwagi na zmianę prawa, w 2018 r. do urzędów pracy wpływały także wnioski o zezwolenie na pracę sezonową - w łącznej liczbie ponad 235 tys., z których ponad 51 proc. rozpatrzono pozytywnie.

Brak strategii i nieefektywny podział kompetencji

Brakowało dokumentów o strategicznym charakterze, kompleksowo określających politykę państwa w zakresie kształtowania migracji i koordynacji działań instytucji w tym zakresie, pomimo że Rada Ministrów określiła za niezbędne ich opracowania już w lutym 2017 r. Poprzednio obowiązujące dokumenty tej rangi (od lipca 2012 r. do października 2016 r.), zostały uznane za nieadekwatne do sytuacji międzynarodowej i wewnętrznej Polski. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odpowiedzialny za sprawy cudzoziemców i koordynację działań związanych z polityką migracyjną państwa, działając opieszale nie opracował nowego dokumentu, który - jak sam Minister wskazał - określałby zakres koordynacji i spójności działań instytucji odpowiedzialnych za politykę migracyjną państwa oraz wskazywał kierunki jej kształtowania. Podjęto wprawdzie działania zmierzające do jego opracowania, jednak nie zakończyły się one powodzeniem.

Wypracowaniem aktualnej polityki migracyjnej państwa zajmowało się jednocześnie kilka zespołów. W MSWiA funkcjonował międzyresortowy Zespół do Spraw Migracji i wewnątrzresortowy Zespół do spraw przygotowania dokumentu „Polityka migracyjna Polski”, a w Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju działał Zespół roboczy ds. społeczno-gospodarczych polityki migracyjnej. Taki podział kompetencji, w tym pomiędzy dwóch ministrów, jest działaniem nieefektywnym. Powiązanie polityki migracyjnej z kwestiami społeczno-gospodarczymi powinno odbywać się w oparciu o funkcjonujący porządek prawny, w którym to Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest ustawowo odpowiedzialny za sprawy cudzoziemców i koordynację polityki migracyjnej. Prace równolegle prowadzone w obu resortach krzyżowały się, co może skutkować sporami, trudnościami w skoordynowaniu działań oraz dublowaniem kompetencji, na co zwracało uwagę m.in. Rządowe Centrum Legislacji.

Brak skutecznego nadzoru ze strony MSWiA

Nadzór Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nad wojewodami w zakresie spraw związanych z cudzoziemcami był niewystarczający, bowiem m.in. nie ograniczył przypadków nieterminowości wydawanych rozstrzygnięć. Choć podejmowano działania mające na celu usprawnienie obsługi cudzoziemców, polegających głównie na zwiększaniu zatrudnienia - nie przyniosły one oczekiwanych rezultatów. Średni czas trwania prowadzonych postępowań dotyczących legalizacji pobytu w okresie objętym kontrolą wydłużył się ponad trzykrotnie - z 64 dni do 206 dni. Pomimo trwających od 2017 r. w MSWiA prac nad przygotowaniem polityki nadzorczej Ministra wobec podległych organów, nie wypracowano dotąd właściwego dokumentu.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wypracował także sformalizowanej polityki nadzoru nad Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pod koniec maja 2019 r. w MSWiA trwały jeszcze prace nad stosownym dokumentem, chociaż miały się one skończyć w IV kwartale 2018 r. Dopuszczono zatem do sytuacji dalszego nadzoru nad Szefem tego Urzędu w sposób nieusystematyzowany i doraźny, oparty zasadniczo na przedstawianych przez ten organ sprawozdaniach.

Niebezpieczny brak formalnej wiedzy o opuszczeniu przez cudzoziemców terytorium RP

Brak odpowiedniego nadzoru uwidoczniony został także w innym ważnym aspekcie. W MSWiA nierzetelnie monitorowano proces wykonywania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemców do powrotu. W latach 2016-2018 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał łącznie 12 takich decyzji. Przesłankami były obawy, że osoby te mogą prowadzić działalność terrorystyczną (10 decyzji) lub szpiegowską (dwie decyzje). Tymczasem w pięciu na sześć skontrolowanych spraw, nie dysponowano informacjami Straży Granicznej, czy cudzoziemcy faktycznie opuścili terytorium RP. Wiedzę o tym czerpano przede wszystkim z kontaktów roboczych pracowników MSWiA z pracownikami Straży Granicznej. Nie było to jednak odpowiednio udokumentowane. W wyniku kontroli NIK Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował o zmianie praktyki polegającej na roboczym informowaniu o wykonaniu decyzji, na rzecz udokumentowanego przekazywania informacji przez Straż Graniczną.

Brak wystarczających rozwiązań i analiz w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej

W Ministerstwie Rodziny Pracy i Polityki Społecznej nie opracowano dokumentu, dotyczącego dostępu cudzoziemców do rynku pracy z punktu widzenia potrzeb polskiej gospodarki. Wprowadzone rozwiązania prawne, ograniczały się do jednostkowych ułatwień, np. w przypadku niektórych zawodów zniesienia obowiązku przeprowadzenia przed zatrudnieniem cudzoziemca analizy, czy na to stanowisko nie ma chętnych do pracy Polaków. Brakowało spójnego systemu narzędzi oraz mechanizmów, zachęcających i wspierających cudzoziemców o ustabilizowanej sytuacji zawodowej do trwałego osiedlania się w Polsce.

Opracowywane na lata 2015-2017 i 2018 rok Krajowe Plany Działań na Rzecz Zatrudnienia były przygotowane nierzetelnie, gdyż nie określały ilościowych wskaźników realizacji ujętych w nich zadań. Utrudniało to ocenę ich skuteczności, zwłaszcza w przypadku działań wieloletnich. Pochodzące z czerwca 2014 r. opracowanie o cudzoziemcach na rynku pracy nie było aktualizowane, choć opierało się na danych z 2012 r. i wcześniejszych, a więc z okresu, w którym rynek pracy miał inne problemy i wyzwania niż obecnie.

NIK zwraca uwagę na istotne znaczenie pracy cudzoziemców dla funkcjonowania polskiego sytemu ubezpieczeń społecznych. W latach 2014-2017 liczba cudzoziemców zgłoszonych do ubezpieczenia społecznego systematycznie rosła i na koniec każdego z tych lat wynosiła odpowiednio: ponad 124 tys. osób, 184 tys. osób, 293 tys. osób i 440 tys. osób, natomiast według stanu na 30 września 2018 r. było ich już ponad 569 tys. Warunkiem, by cudzoziemcy zasilali polski system ubezpieczeń społecznych jest m.in. zapewnienie pracodawcom możliwości legalnego ich zatrudnienia, do czego niezbędne jest zagwarantowanie wydajnego systemu wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemca. Opóźnienia w tym zakresie mogą doprowadzić do powiększenia się liczby cudzoziemców pracujących w szarej strefie i jednoczesnego zmniejszenia wpływów z podatków do budżetu państwa. Podkreślenia wymaga, że Ministerstwo nie analizowało i nie projektowało przyszłych zobowiązań ZUS wobec ubezpieczonych cudzoziemców, pomimo takich możliwości. Może to w przyszłości utrudnić prowadzenie polityki migracyjnej państwa.

Niewłaściwa obsługa cudzoziemców w urzędach wojewódzkich

Kontrola 264 spraw dotyczących wydawania cudzoziemcom przez wojewodów zezwoleń pobytowych, na pracę, a także dokumentów podróży, wykazała nieprawidłowości w aż 187 spawach (blisko 71 proc. zbadanych spraw). Błędy dotyczyły wszystkich skontrolowanych urzędów wojewódzkich.

Nieprawidłowości dotyczyły w szczególności ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego niezgodnie z prawem (73 sprawy) oraz podejmowania pierwszej czynności w sprawie już z opóźnieniem, co powodowało ich przewlekłość (10 spraw). Opóźnienia sięgały do 345 dni. W 42 sprawach prowadzono postępowania z naruszeniem terminów przewidzianych w przepisach prawa. W skrajnym przypadku decyzja została wydana po 1 259 dniach od złożenia wniosku, tj. po ponad trzech latach. Dodatkowo w 15 sprawach organ pozostawał w bezczynności, pomimo dysponowania wystarczającym materiałem dowodowym, pozwalającym na jej zakończenie - bezczynność trwała od dwóch miesięcy do dwóch lat i ośmiu miesięcy.

Średni czas prowadzenia postępowań w urzędach wojewódzkich w sprawie legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium RP systematycznie wydłużał się. W 2018 r. wynosił od 116 dni (województwo lubelskie) do 328 dni (województwo dolnośląskie), choć co do zasady powinny się one zakończyć najpóźniej do 90 dni.

Niewłaściwa obsługa w urzędach wojewódzkich prowadzić może do istotnego zniechęcenia cudzoziemców, którzy potencjalnie podjęliby legalną i długotrwałą pracę. Konkurencyjność innych krajów, a także coraz większe możliwości podejmowania w nich pracy mogą prowadzić do odpływu cudzoziemców z polskiego rynku pracy.

Także w Urzędzie do Spraw Cudzoziemców zadania związane z ich obsługą prowadzone były w sposób przewlekły. Wyznaczając nowe terminy określano je już wstępnie na okres od dwóch do ponad pięciu miesięcy.

Żaden ze skontrolowanych wojewodów nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia kontroli legalności pobytu cudzoziemców na terytorium RP. Takich działań nie prowadził również Urząd do Spraw Cudzoziemców, pomimo prawnych możliwości w tym zakresie.

Braki kadrowe uniemożliwiają terminowe prowadzenie spraw

Jedną z przyczyn niewłaściwej obsługi cudzoziemców w urzędach wojewódzkich i w Urzędzie do Spraw Cudzoziemców były niewystarczające i nieadekwatne do liczby i rodzaju załatwianych spraw zasoby kadrowe.

W 2018 r. do kontrolowanych urzędów wojewódzkich wpłynęło 278 tys. wniosków o legalizację pracy i ponad 180 tys. o legalizację pobytu, co stanowiło odpowiednio niemal siedmiokrotny i ponad trzykrotny wzrost w porównaniu do 2014 r. Tymczasem liczba zatrudnionych w tym okresie wzrosła tylko dwukrotnie z 438 do 875 osób. Pomimo wzrostu zatrudnienia, obciążenie pracowników liczbą przypadających spraw do załatwienia oraz duża ich rotacja (sięgająca nawet 80 proc.), skutkowały nieterminową i nierzetelną realizacją zadań. Duża rotacja pracowników powodowała przekazywanie rozpoczętych spraw innym, często niedoświadczonym osobom. We wszystkich kontrolowanych urzędach wojewódzkich wskazywano na potrzebę dodatkowego zatrudnienia pracowników. Wzmocnienie kadrowe urzędów pozostaje jedną z istotnych kwestii, która wpływa na sprawność prowadzenia postępowań dotyczących legalizacji pobytu i pracy cudzoziemców w Polsce.

Także zasoby kadrowe Urzędu do Spraw Cudzoziemców były nieadekwatne do liczby i rodzaju załatwianych spraw, gdyż odnotowywano znaczny odpływ pracowników tego Urzędu. W badanym okresie plan zatrudnienia oscylował pomiędzy 406 a 432 etatami, natomiast uszczuplenia w zasobach kadrowych, w odniesieniu do planu, wynosiły od 12 proc. do 20 proc. Średnia liczba spraw przypadających na jednego pracownika merytorycznego corocznie rosła i przekraczała możliwości ich obsługi. Reakcją na to było zawieranie dużej liczby umów cywilnoprawnych z pracownikami spoza Urzędu. NIK zwraca uwagę, że prowadzenie postępowań w sprawach cudzoziemców wymaga nie tylko znajomości przepisów merytorycznych, księgowości, ubezpieczeń społecznych, ale także kompetencji językowych. Dodatkowo identyfikacja nadużyć i prób obejścia przez cudzoziemców przepisów oraz aktualna sytuacja międzynarodowa - rosnące zagrożenie terroryzmem oraz nielegalną migracją -powodują, że pracownicy Urzędu ds. Cudzoziemców powinni rzetelnie przeprowadzać postępowania mające m.in. na celu stwierdzenie, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP nie zagraża porządkowi publicznemu i bezpieczeństwu wewnętrznemu.

Jedynie zasoby kadrowe urzędów pracy do realizacji zadań związanych z obsługą cudzoziemców i pracodawców ich zatrudniających były na ogół wystarczające. Zatrudnienie w badanym okresie wzrosło ze 115 osób do 185 osób, przy ponad siedmiokrotnym wzroście liczby spraw związanych z rejestracją oświadczeń w sprawie wykonywania pracy przez cudzoziemców.

Za mało środków na obsługę cudzoziemców

Przyznawane urzędom wojewódzkim środki finansowe były niewystarczające dla wzmocnienia kadrowego wydziałów zajmujących się obsługą cudzoziemców. W 2017 r. urzędy wojewódzkie zgłosiły zapotrzebowanie w wysokości blisko 18,5 mln zł na dodatkowe 255 etatów dla pracowników zajmujących się sprawami legalizacji zatrudnienia i pobytu cudzoziemców, a uzyskały środki w wysokości blisko 14 mln zł na 218 etatów. Przyznane fundusze na dodatkowe etaty, przy ciągłym wzroście liczby składanych wniosków, nie przyczyniły się do skrócenia terminów załatwiania spraw.

Także zasoby finansowe Urzędu do Spraw Cudzoziemców w szczególności na zatrudnienie pracowników, były nieadekwatne do potrzeb związanych z obsługą cudzoziemców. Pomimo że plan wydatków Urzędu wzrastał corocznie, w kontrolowanym okresie od ponad 98 mln zł do ponad 114 mln zł, to dotyczyły one głównie wydatków na pomoc socjalną dla cudzoziemców, w tym utrzymanie dla nich ośrodków.

Mankamenty w obsłudze klienta, który jest cudzoziemcem

W żadnym z kontrolowanych urzędów wojewódzkich nie opracowano w sposób formalny odrębnych procedur obsługi cudzoziemców i nie przygotowano polityki informacyjnej, w tym zasad komunikowania się z klientami będącymi obcokrajowcami.

Tylko w dwóch urzędach pracy (spośród ośmiu skontrolowanych) opracowano w sposób formalny zasady obsługi klientów, w tym cudzoziemców i pracodawców ich zatrudniających oraz politykę informacyjną.
We wszystkich urzędach wojewódzkich funkcjonowały sale obsługi klientów, niemniej w trzech warunki lokalowe, aby przebiegało to sprawnie, były niewystarczające. Występowały ponadto pojedyncze przypadki nieprzystosowania poczekalni do liczby oczekujących na załatwienie sprawy, braku zapewnienia poufności przy składaniu wniosków, niewłaściwego działania systemu rezerwacji wizyt.

Skargi, opieszałość, bezczynność i ich skutki finansowe

Niesprawność działania organów administracji publicznej przekładała się na składane przez cudzoziemców skargi. We wszystkich skontrolowanych urzędach wojewódzkich odnotowano ich ponad 1 tys. Najwięcej, aż 579 skarg wpłynęło do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego. NIK zauważa, że liczba skarg z roku na rok rośnie. W 2014 r. było ich 63, a w 2018 r. (do 30 września) już 620. Skargi najczęściej dotyczyły nienależytego wykonywania obowiązków przez pracowników, braku możliwości rejestracji wizyty w urzędzie, niedoręczenia decyzji rozstrzygającej sprawę, braku możliwości kontaktu i uzyskania informacji w toczącej się sprawie czy też opieszałości i przewlekłego ich prowadzenia.

Ponadto, z uwagi na bezczynność wojewodów bądź przewlekłe prowadzenie postępowań dotyczących wydawania zezwoleń na pobyt czasowy i pracę, cudzoziemcy korzystali także z możliwości składania skarg do wojewódzkich sądów administracyjnych. W latach 2014 (maj) - 2018 (listopad) wydały one łącznie 115 wyroków, w których stwierdzono bezczynność lub przewlekłość postępowań i w związku z tym wojewodowie (Skarb Państwa) będą musieli łącznie zapłacić ponad 211 tys. zł. Istotny wzrost liczby wyroków zaobserwowano w 2018 r., bowiem do listopada tego roku wydano ich łącznie 101, w związku z czym Skarb Państwa będzie zobowiązany zapłacić ponad 196 tys. zł.

NIK

Skomentuj

W związku ze zmianą systemu komentarzy, użytkownicy zarejestrowani przed dniem 18.04.2019r. muszą na nowo utworzyć konto na portalu, ponieważ konta użytkowników oraz komentarze ze starego systemu nie były migrowane.

August
Roboty ziemne
Foto Bajka - Lustra
Foto Bajka - Fotograf
Agro
Drewno opałowe
Weterynarz
GENERALI
Tepete - Auto zastępcze
Biuro Rachunkowe