• 1
  • 2
  • 3
poniedziałek, 02 wrzesień 2019 12:43

Budżety partycypacyjne – skuteczne, choć nie zawsze zgodne z przepisami

Napisała

W ocenie NIK budżety obywatelskie umożliwiały skuteczną współpracę między mieszkańcami a władzami gmin. Dzięki nim powstały nowe drogi, tereny rekreacyjne i sportowe. Jednak wszystkie skontrolowane gminy naruszały obowiązujące przepisy, np. prawo do udziału w konsultacjach społecznych uzależniając od wieku albo wymagając podania numeru PESEL. Zmiany wymagają jednak same przepisy, których nadmierne usztywnienie może zniechęcać do podejmowania inicjatyw obywatelskich.

 

Ogólne zasady funkcjonowania budżetu obywatelskiego określono w polskim systemie prawnym dopiero na początku 2018 r. Do tego czasu miasta i gminy we własnym zakresie ustalały warunki i zakres funkcjonowania tego budżetu oraz wielkość środków finansowych przeznaczonych na projekty obywatelskie. Jednostki samorządu terytorialnego brały przy tym pod uwagę specyfikę danej gminy, a przede wszystkim indywidualne cele i potrzeby mieszkańców.

W tej sytuacji Izba uznała za celowe sprawdzenie, na ile skutecznie gminy realizowały budżety obywatelskie, tym bardziej, że obszar ten dotychczas nie był objęty kontrolą NIK.

W ramach kontroli NIK przeprowadziła wśród burmistrzów i prezydentów wybranych miast z 16 województw badanie kwestionariuszowe. Dotyczyło ono funkcjonowania budżetów obywatelskich lub powodów, dla których władze gminy nie korzystały z tej formy konsultacji społecznych z mieszkańcami.

Do objętych kontrolą urzędów wpłynęło ogółem 7120 wniosków o realizację projektów w ramach budżetów obywatelskich. Szacunkowe koszty wykonania proponowanych zadań wyniosły ponad 1,2 mld zł, co znacznie przekraczało wysokość budżetów obywatelskich (łącznie ok. 161 mln zł, tj. 13% wartości zgłoszonych potrzeb). Niemal ⅓ z 7120 propozycji projektów odrzucono, ponieważ nie spełniały one wymaganych kryteriów. W wyniku głosowań do realizacji przyjęto w sumie 1440 projektów obywatelskich o łącznej szacunkowej wartości prawie 166 mln zł.

Dzięki projektom obywatelskim m.in. wybudowano nowe i wyremontowano istniejące drogi, chodniki, parkingi oraz zamontowano ich oświetlenia, wykonano monitoringi wizyjne. Powstały też nowe miejsca do rekreacji i wypoczynku, obiekty sportowe, place zabaw, siłownie, parki, boiska, ścieżki i parkingi dla rowerów, poprawiono estetykę i atrakcyjność przestrzeni publicznej. W dwóch miastach zamontowano czujniki jakości powietrza.

Zasady i procedury tworzenia budżetów obywatelskich znacznie się różniły w skontrolowanych miastach. Różnice dotyczyły m.in. wymogów formalnych, które trzeba było spełnić, by zgłosić swój projekt.
Zgodnie z nowymi przepisami to rada gminy określa wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt (jednak liczba ta nie może przekroczyć 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt). W rzeczywistości do 2018 r. w części miast nie wymagano od wnioskodawców żadnego poparcia wniosków. NIK zauważa, że część mieszkańców mających ciekawe pomysły nie chce bądź nie ma czasu angażować się w tworzenie list poparcia dla swoich propozycji. W tej sytuacji wprowadzenie wymogu zbierania podpisów dla poparcia danego projektu może zniechęcić mieszkańców do składania wniosków.

W skontrolowanych gminach zróżnicowane były też zasady i kryteria oceny zgłaszanych projektów. Do typowych kryteriów w większości miast należały m.in. zgodność z zadaniami własnymi gminy czy możliwość realizacji zadania w ciągu roku budżetowego. W części miast wprowadzono kryteria dotyczące np. wartości społecznej projektu i jego znaczenia dla lokalnej i ponadlokalnej społeczności, korzyści wynikających dla miasta oraz możliwości dofinansowania ze źródeł zewnętrznych, a także kryterium „dobrego imienia miasta” albo „nienaruszania w zgłaszanej propozycji inwestycji dobrego imienia i godności osób, instytucji i poszanowanie miejsc”. Poszczególne gminy różniły się też między sobą pod względem zasad przeprowadzania głosowania i ogłaszania jego wyników.

Miasta objęte kontrolą NIK przyjmowały różne rozwiązania dotyczących podziału środków w ramach budżetu obywatelskiego. 10 miast nie określiło zasad w tym zakresie. W 12 miastach zasady te zostały określone, jednak obszary, na które dzielono tam środki finansowe, nie pokrywały się z granicami jednostek pomocniczych (czyli np. dzielnic, osiedli czy sołectw). Tymczasem przepisy wprowadzone w 2018 r. zakładają podział środków wydatkowanych w ramach budżetu obywatelskiego wyłącznie na pule obejmujące całość gminy i jej części. W ocenie NIK takie uregulowanie prawne nie uwzględnia potrzeb mieszkańców. Do tej pory w wielu gminach środki z powodzeniem dzielono na obszary zamieszkania, które najczęściej nie pokrywały się z wyznaczonymi administracyjnie jednostkami pomocniczymi. Dzielenie środków na mniejsze (niż na jednostki pomocnicze) pule umożliwia ich równomierny podział i pozwala na realizowanie projektów w jak najbliższym otoczeniu mieszkańców. Takie podejście ma też zagwarantować finansowanie projektom, które z uwagi na niewielką liczbę mieszkańców w danym rejonie miasta nie miałyby szans uzyskania wystarczającego poparcia w głosowaniu. W styczniu 2019 r. trafił do Sejmu RP projekt ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym. W projekcie zaproponowano wprowadzenie poprawki do tej ustawy, zgodnie z którymi to rada gminy miałaby decydować na jakie części zostanie podzielona gmina.

Trzydzieści uchwał rad miast zawierało niezgodne z przepisami postanowienia, które dopuszczały udział w konsultacjach pod warunkiem ukończenia określonego wieku oraz podania numeru PESEL, a także rozszerzały krąg podmiotów uprawnionych do składania wniosków. Tylko w odniesieniu do 4 z 30 uchwał wojewodowie podjęli działania w celu uchylenia postanowień naruszających przepisy ustawy. W przypadku pozostałych 26 uchwał wojewodowie uznawali, że nie doszło do istotnego naruszenia prawa i nie wszczynali postępowań nadzorczych.

Do 2018 r. przepisy nie określały zasad funkcjonowania budżetu obywatelskiego, a podejmowane uchwały w sprawie konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy w zakresie budżetu obywatelskiego podlegały nadzorowi wojewodów. Zmieniło się to po wejściu w życie nowych regulacji, z których wynika, że uchwały i zarządzenia weryfikują regionalne izby obrachunkowe. W ocenie NIK nieprawidłowości dotyczące uchwał rad miast oraz zarządzeń burmistrzów i prezydentów dotyczących budżetów obywatelskich wskazują na potrzebę wzmocnienia nadzoru nad działalnością organów gminy.

Wszystkie miasta prowadziły kampanie informacyjne (promocyjne, edukacyjne, itp.) o budżecie obywatelskim, najczęściej w oparciu o: strony internetowe samorządów, oficjalne profile miast na portalach społecznościowych, ogłoszenia i informacje prasowe, plakaty, ulotki i broszury informacyjne, audycje i spoty reklamowe w lokalnych stacjach radiowych i telewizyjnych, a ponadto na spotkaniach władz miasta z jego mieszkańcami.

W 75 z 262 miast objętych badaniem kwestionariuszowym (tj. prawie 30%) w żadnym z trzech lat objętych badaniem nie funkcjonował budżet obywatelski.
Ciekawym, nowatorskim pomysłem wdrożonym przez część miast są młodzieżowe budżety obywatelskie. Podobna forma konsultacji społecznych funkcjonuje w innych krajach, np. we Francji, w Portugalii i Stanach Zjednoczonych.

Kwoty, jakie skontrolowane miasta przeznaczały na budżety obywatelskie, były bardzo różne. Spośród miast na prawach powiatu najmniej (w ujęciu procentowym) na ten cel w latach 2016-2018 przeznaczył Kraków (0,2% wykonanych wydatków z budżetu gminy w roku poprzedzającym), a najwięcej Sopot (1,4-1,5% wykonanych wydatków z budżetu gminy w roku poprzedzającym).

Pozostałe miasta (nieposiadające statusu miast na prawach powiatu), na budżety obywatelskie przeznaczyły w 2016 r. od 0,2% (Chełmno) do 1,4% (Bochnia) wykonanych wydatków ogółem gminy w 2015 r., w kolejnym roku od 0,2% (Chełmno) do 1,0% (Piła) wykonanych wydatków gminy w 2016 r., a w 2018 r. od 0,1% (Chełmno) do 0,9% (Aleksandrów Łódzki i Piła) wykonanych wydatków gminy w 2017 r.
Po wejściu w życie art. 5a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym wysokość środków budżetu obywatelskiego powinna wynosić co najmniej 0,5% wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu.

Dziewięć miast wydatkowało mniej niż 90% środków planowanych na realizację projektów w ramach budżetów obywatelskich.

Spośród wybranych w 22 miastach do wykonania 1.440 projektów w ramach budżetów obywatelskich na lata 2016-2018 zrealizowano 1.088 (76%). W trakcie kontroli NIK w realizacji pozostawały 333 zadania (23%). Były to głównie projekty wybrane w ramach budżetów na 2018 r. (289). Wykonanie 14 projektów zaplanowano po 2018 r. Od realizacji pięciu zadań, z przyczyn niezależnych od urzędów, odstąpiono (przyczyny obejmowały m.in. niewywiązanie się wykonawcy z realizacji zadania oraz wyższe niż przewidywano koszty wykonania projektów).

NIK

Skomentuj

W związku ze zmianą systemu komentarzy, użytkownicy zarejestrowani przed dniem 18.04.2019r. muszą na nowo utworzyć konto na portalu, ponieważ konta użytkowników oraz komentarze ze starego systemu nie były migrowane.

DrewSot